Financiación Autonómica: El sodoku momentáneamente resuelto

Infokrisis.- Nadie niega la necesidad de un nuevo sistema de financiación autonómica, lo que se cuestiona es que el aprobado sea el más oportuno. Cuando se aprobó el anterior modelo de financiación autonómica en 2002 se le dio cinco años de vigencia. Ha durado siete. Era una reforma obligada que se ha realizado en el peor momento: cuando ayuntamientos, comunidades autónomas, el Estado, las familias y las empresas están absolutamente endeudados. Y lo más dramático es que ninguna de las administraciones del Estado está dando signos de contención en el gasto público, sino todo lo contrario. En 2010 el endeudamiento de las administraciones alcanzará su máximo nivel, la presión sobre el contribuyente también…

Algo ha fallado en la construcción del Estado de las Autonomías. En 1977 nos dijeron –y nos pareció bien- que había que acercar la administración al ciudadano, que era preciso defender a las culturas regionales y que había que descentralizar los servicios del Estado. Todo esto era absolutamente lógico y razonable, por lo tanto apenas existieron resistencias.

Del caso Galinsoga al Nou Estatut

A fin de cuentas, el franquismo no fue más que una forma de jacobinismo administrativo que chocaba incluso con algunos conceptos sostenidos por fracciones del régimen (el carlismo, por ejemplo, partía de una base completamente diferente, con su foralismo y su resistencia antijacobina y si bien es cierto que cuando las tropas de Franco entraron en Barcelona, Giménez Caballero, propagandista del nuevo régimen, cubrió de insultos a Catalunya, no es menos cierto que Dionisio Ridruejo propuso que se respetara el uso del catalán en los medios de comunicación controlados por el franquismo.

En 1959, estalló el Caso Galinsoga, cuando el director de La Vanguardia –Juan de Galinsoga- se personó en la sacristía de la Iglesia de San Ildefonso en Barcelona, protestando por el hecho de que la homilía se hubiera pronunciado en catalán. El párroco tenía autorización para pronunciar una de las cinco misas del día en castellano. Galinsoga pronunció su famosa frase (“Todos los catalanes son una mierda”) que solamente oyó el párroco, pero que fue aprovechado por Jordi Pujol para iniciar una campaña que logró poner al diario barcelonés al borde de la quiebra. Cinco meses después, el propio gobierno franquista cesaba a Galinsoga.

Aquel caso, visto a cuarenta años de distancia, da que reflexionar sobre el absurdo de la concepción del Estado durante el franquismo: fue el consejo de ministros el que cesó a Galinsoga, a la sazón director de un medio de comunicación privado… fue Galinsoga quien se sorprendió de que una homilía entre cinco se pronunciara en una lengua hablada por la mitad de los habitantes de Catalunya… Aquel episodio demostró, además, otra cosa: la vitalidad de la sociedad civil catalana que respondió cancelando 20.000 suscripciones a La Vanguardia, retirando publicidad y sustrayendo 30.000 lectores al diario.

Era evidente que algo tenía que cambiar y, por tanto, la conversión del Estado Jacobino en Estado de las Autonomías era un imperativo para racionalizar la administración. Pero las cosas no se hicieron bien, sino de la peor manera que podían realizarse.

Del café para todos a los trofeos presupuestarios

Antes incluso de la conclusión de la transición política (1975, muerte de Franco, a 1983, elecciones que dieron la victoria a los socialistas), ya se habían aprobado los Estatutos de Autonomía de las que se llamaron (de manera abusiva, ciertamente) “nacionalidades históricas” (puestos a considerar “históricas”, habría que haber considerado también a Navarra, Asturias, León, etc.). En Catalunya y Euzkadi, el dominador común había sido la derrota de UCD, convertida casi en fuerza residual. En Andalucía (que estrenó régimen estatutario poco después) ocurrió otro tanto. De ahí que, Adolfo Suárez comprendiera que, o bien, otorgaba estatutos de autonomía a otras regiones en las que su fuerza política era mayoritaria, o quedaría capi disminuido. Ese fue el origen del “café para todos”.

Pero había otro factor que indujo a Suárez a abordar esa problemática vía: las clases políticas regionales se habían ido configurando como “baronías” interesadas permanentemente en ejercer el populismo más pedestre satisfaciendo a “su público” (el electorado) y grupos de intereses que esperaban rentabilizar al máximo su carrera política.  Era fácil, por lo demás, explotar el factor emotivo y sentimental y los agravios comparativos: si Andalucía había obtenido su estatuto de autonomía, ¿por qué no Extremadura? Y si La Rioja era otra autonomía uniprovincial ¿por qué no Cantabria? Y sí sucesivamente, hasta configurarse un mala de diecisiete autonomías que estuvo en el origen del famoso sodoku al que aludiera Solbes en el arranque de la negociación sobre financiación autonómica.

Con este esquema no es de extrañar que, a partir de ese momento, las baronías periféricas de los partidos políticos adoptaran un punto de vista común: esgrimir como trofeo el crecimiento de los presupuestos autonómicos, muy por encima de las necesidades reales y no digamos de las posibilidades racionales de cada autonomía. Sería reelegido presidente regional quien trajera más dinero a cada autonomía.

De la desmesura a la necesidad

Si la necesidad de articulación del Estado en comunidades autónomas parecía en 1977 fuera de discusión, el esquema generado veinte años después empezaba a ser problemático. La administración del Estado, lejos de simplificarse, se multiplicó (hoy existen tres veces más funcionarios que en 1983)  y en algunas comunidades Autónomas (como Andalucía) el número de funcionarios equivale al ¡50% de la población laboral activa! Las administraciones autonómicas reprodujeran el esquema jacobino, como si se tratara de una fotocopia reducida, en su marco de aplicación: en todas las autonomías existió un polo central (y centralista) que atraía inversiones y competencias administrativas, mientras se generaba una periferia empobrecida y marginal; la administración del Estado no desapareció, sino que se mantuvo; los 17 parlamentos regionales empezaron a fabricar leyes como churros y a generar situaciones absurdas: un pescador que ejerce su afición en el delta del Ebro con licencia de la Generalitat de Catalunya, debe obtener una licencia de la comunidad aragonesa si pretende hacerlo allí, luego de la riojana, de la navarra y de la cántabra… El propio ex ministro de justicia se sorprendió cuando fue multado por cazar en la comunidad andaluza con licencia de la Castilla-León… Para sofocar un incendio forestal en una zona periférica de cualquier comunidad, era necesario trasladar a unidades de bomberos del otro extremo de la comunidad antes que hacerlo de la población vecina perteneciente a otra comunidad. Y, lo peor estaba todavía por llegar.

A partir de 2005 se dio el pistoletazo de salida para los llamados “Estatutos de Segunda Generación”. El común denominador de todos ellos era establecer techos autonómicos más altos en una carrera enloquecida y poco meditada. En el nuevo Estatuto de la Comunidad Valenciana se llegó a introducir (y aprobar) un artículo en el que se mencionaba explícitamente que la Generalitat Valenciana podría reclamar más competencias si cualquier otra autonomía hacía lo mismo.

A partir de 2002 se hizo palpable el peso de la inmigración en determinadas autonomías. La inmigración no es algo que se haya repartido uniformemente por todo el Estado, sino que se ha concentrado en determinadas comunidades por encima de un 15%, mientras que en otras está en torno al 5%. En 2002 esto todavía se ocultaba y apenas nadie, ni en las administraciones municipales, ni en las autonómicas, ni en la central, se preocupaba del impacto económico que iba a generar la inmigración. Es hizo que cuando se cerró el anterior acuerdo de financiación autonómica, nadie, absolutamente nadie, tomara en consideración el impacto desigual que la inmigración iba a dejar en el Estado.

Además, el Estado central sistemáticamente, tanto en el período de Aznar como en el de Zapatero, han ido ocultando las cifras reales sobre inmigración y, por supuesto, han falseado los datos sobre su distribución geográfica. Algunos gobiernos autonómicos, perfectamente conscientes de lo que suponía revelar a la ciudadanía el número real de inmigrantes residentes en su autonomía, han optado también por enmascarar cifras a la baja… El problema ha sido cuando han tenido que reconocer las cifras reales para renegociar la financiación autonómica. Y entonces ha estallado la caja de los truenos.

Más población más financiación autonómica

Vale la pena preguntarse inicialmente ¿qué quiere decir “financiación autonómica”? Es simple: constituye la forma que tienen la Administración central y los Gobiernos autonómicos de valorar cuánto dinero necesitan las comunidades para cubrir sus competencias (sanidad, educación y asistencia social son las más importantes) y con qué recursos financiar esas necesidades.

Hasta el otoño de este año el modelo vigente fue aprobado en 2002, pero en este lapso de siete años se han hecho evidentes tres problemas que o no existían en aquel momento o se han ido haciendo cada vez más determinantes: se han producido cinco reformas estatutarias en otras tantas comunidades autónomas y era necesario adaptar la financiación a las nuevas competencias asumidas en estos estatutos; en segundo lugar, la diferencia en el nivel de recursos por habitante entre las zonas con mejor desarrollo económica y las zonas con peor desarrollo es de un abismal 40%, increíble para un “Estado unitario”; y, finalmente, desde 2002 la población española ha aumentado según el Instituto Nacional de Estadística ¡en 7.000.000 de personas! En esta cifra no hay trampa ni cartón: dado que la población española permanece estable desde 1985 y ha dejado de crecer, no cabe la menor duda de que estos 7.000.000 de nuevos vecinos… son inmigrantes y, lo que es más grave, ni siquiera están igualmente distribuidos en todo el territorio nacional, sino concentrados en determinadas autonomías. Por lo tanto, en esas autonomías (Catalunya, Baleares, Canarias, Madrid, Valencia) el gasto en lo que se ha dado en llamar “servicios públicos fundamentales” (otro concepto básico para entender la naturaleza del problema de la financiación autonómica) se ha disparado. Estos “servicios fundamentales” son sanidad, educción y asistencia social.

Por eso no es raro que las comunidades afectadas por la inmigración tengan una necesidad urgente de captar más fondos de financiación para atender a sus gastos. El sistema aprobado en 2002 había distribuido más de 114.000 millones en 2007 (salvo en el País Vasco y Navarra, que tienen un régimen de financiación específico).

Por eso, cuando algunos agoreros expresaban que la inmigración cuesta mucho más de lo que aporta, no estaban exagerando. La negociación en torno a la financiación autonómica ha demostrado que una comunidad cuando más inmigración tiene más gastos debe realizar y, por tanto, más exige al Estado.

La solución al sodoku

De entre todas las soluciones adoptadas por el gobierno Zapatero sin duda la fórmula para cubrir la financiación autonómica ha sido la que más se ha ajustado a la realidad y no es raro que ninguna comunidad autónoma –ni siquiera las gobernadas por el PP- se haya opuesto frontalmente. En realidad, cada comunidad ha intentado extraer el máximo de beneficios de la negociación y las clases políticas de todas las autonomías han tenido buenos motivos para sentirse satisfechos con el resultado.

La negociación empezó tomando como referencia los resultados del último sistema de financiación, donde Andalucía fue la comunidad que más recursos recibió (el 18% del total). A estas cifras –que suponían, el “suelo” de la negociación, se le sumaron los fondos adicionales que pondría el Gobierno central para compensar, principalmente, el crecimiento demográfico de los últimos años. Inicialmente esta cifra osciló entre los 9.000 (que dijo inicialmente Solbes en el arranque de la negociación) y 12.000 millones de euros (que prometió su sucesora, Elena Salgado) más, que al final quedaron en 11.000 millones destinados al llamado “Fondo de Suficiencia”.

Dado que ese dinero procede íntegramente de la recaudación de impuestos era absurdo que el Estado detentara la totalidad de la recaudación de los impuestos calificados como “más jugosos”, por lo que, se ha entregado a las comunidades autónomas el 50% de la recaudación del IRPF, el 50% del IVA y el 58% de los impuestos especiales, como los que gravan el alcohol, la gasolina y el tabaco. A esto se le llama corresponsabilidad fiscal que se une a los impuestos que ha estaban completamente descentralizados (los que gravan los juegos de azar o las transacciones inmobiliarias, entre los más importantes).

La idea es que el 75% del dinero se distribuirá entre las comunidades con el objetivo de que todas logren el mismo nivel de financiación por habitante. Así se lograría que los ciudadanos de todo el Estado tengan acceso al mismo nivel de prestaciones de “servicios públicos básicos”. Otra innovación no exenta de sentido común es que si alguna comunidad es capaz de cubrir el dinero necesario para el resto de competencias con la recaudación de impuestos, no tendrá que devolver –como hasta ahora- el dinero sobrante al Gobierno central. Esto implicará que algunas comunidades tendrán déficit y otras superávit, lo que indicará, al mismo tiempo, si hay “buena gobernanza” o despilfarro.

El núcleo del problema

Zapatero negoció primeramente con el tripartito catalán la asignación de fondos. Los argumentos de Catalunya eran “fuertes”: con un 20% de inmigración, para colmo en su mayoría islámica, Catalunya aportaba al Estado más de lo que recibía, por tanto, había el Estado debía destinar más dinero para Catalunya… pero, claro, el problema es que secularmente España no ha tenido un desarrollo ni una configuración uniforme. La población catalana está concentrada en el Área Metropolitana de Barcelona unos pocos miles de hectáreas, mientras que la población de Castilla-León, menor en número, pero con una dispersión geográfica mucho mayor, con una edad media muy superior y un nivel de inmigración bajo, tiene unos parámetros sociológicos y geográficos que hacen que los servicios básicos cuesten más: resulta más caro construir cinco escuelas pequeñas en Castilla-León que una gran escuela en un barrio de Rubí en Catalunya que será inmediatamente poblada por cientos de niños en su mayoría inmigrantes. Resulta mucho más caro pagar las pensiones de una población cuya edad media es alta que las de una población con edad media más baja. Resultará más caro tener que construir hospitales próximos a núcleos de población dispersos (como ocurre en Castilla-León) que hacerlo en una Catalunya con población reconcentrada en el Área Metropolitana… Y así sucesivamente.

A decir verdad, cada parte tenía sus argumentos para mantener sus pretensiones y, en realidad, todas eran razonables. El problema vino y enconó inicialmente la discusión por que la negociación sobre los 11.000 millones del Fondo de Suficiencia debió de hacerse colectivamente, en lugar de eso Zapatero pactó con el tripartito una cantidad para Catalunya debiendo el resto de comunidades distribuir lo que quedaba.

La cosa fue todavía más chusca (y de ahí la reacción hostil de otras comunidades, incluidas las controladas por el PSOE) por que de los 3.800 millones exigidos por la Generalitat, finalmente, tras una “ardua negociación” con Zapatero obtuvieron 3.855, más de lo solicitado. Así pues, Catalunya que ha tenido un crecimiento desde el 2002 de 1.000.000 de inmigrantes (lo que supone que alberga en su territorio al 18% del total de inmigración de todo el Estado) ha recibido algo más de un tercio de lo que le hubiera correspondido. ¿Por qué? Por la debilidad estructural del gobierno Zapatero que de no conceder esas cifras se arriesgaba a que el tripartito catalán se deshiciera como un azucarillo y perder el control de esa Comunidad que hubiera sigo recuperado inmediatamente por CiU.

Si a esto unimos que el nuevo Estatut de Catalunya prevé que "el Estado garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita antes de la nivelación", se entenderá el por qué la posición del tripartito catalán ha sido criticada en casi todas las autonomías. Esa frase incluida en el texto estatutaria implicaba decir: “aporta lo suficiente para que mejores, pero no tanto como para que llegues a mi nivel”.

¿España plural y España desigual?

A pesar de que la nueva ley de financiación autonómica no ha registrado ningún voto en contra abstención de las gobernadas por el PP -Castilla y León, Madrid, Valencia, Murcia, La Rioja, Galicia- y Melilla, y a favor por las gobernadas por el PSOE y aliados -Andalucía, Aragón, Asturias, Baleares, Cantabria, Castilla-La Mancha, Cataluña, Extremadura, Canarias y la ciudad autónoma de Ceuta-), el sistema tiene en sí mismo cierto grado de inestabilidad que se hará patente en los próximos años.

Hay que resaltar la insistencia con la que, a lo largo de toda la negociación, se ha aludido a “servicios públicas básicos” (sanidad, educación y asistencia social) ¿qué ocurre con el resto? Por ejemplo, ¿qué ocurre con la justicia, las prisiones, la policía o las televisiones autonómicas que no son consideradas como “básicas”? Es muy simple: si una región tiene más vitalidad que otra, los servicios no básicos serán allí mejores. Si, para colmo, una comunidad autónoma recibe más de lo que aporta (Castilla-León, por ejemplo o Cantabria que es la más recibe y menos aporta) y, para colmo es gobernada por un partido que en ese momento no está al frente del gobierno del Estado… entonces resulta evidente que esa comunidad quedará en la cola.

A esto se une el que el sistema de financiación autonómica se ha negociado en medio de una gran expectación pública, pero es uno de los tres que existen en estos momentos en España. El otro es el sistema foral que afecta a las comunidades de Navarra y Euzkadi que está funciona de manera completamente diferente. Estas comunidades recaudado el 100% de impuestos y, “conciertan” con el Estado cantidades a entregar para el mantenimiento de su aparato en esas zonas. Así se explica, por ejemplo, que en la sanidad navarra de parches antitabaco gratuitamente… mientras que en otras comunidades esto es sencillamente impensable. Y es solo un ejemplo. Por otra parte, las ciudades de Ceuta y Melilla tienen un sistema de financiación propio, también al margen de la negociación recientemente cerrada.

Pero los problemas no terminan ahí. Las innovaciones introducidas por los Estatutos “de segunda generación” implican que estas autonomías han ampliado su régimen de competencias. Y a veces resulta difícil establecer cómo evolucionará en los próximos años el uso de estas competencias. En materia de inmigración, por ejemplo, los gobiernos autonómicas extenderán los “certificados de integración”, algo que hasta ahí parece aceptable. El problema viene cuando los parámetros de integración en una comunidad son diferentes en otra. Es evidente que la Generalitat de Catalunya extenderá esos certificados para inmigrantes que hablen catalán, pero eso no ocurrirá en Aragón o Castilla-La Mancha. El resultado será que cada inmigrante quedará “fijado” a un territorio concreto con todo lo que ello implica: disminución de su posibilidad de trasladarse a otros territorios del Estado en donde regirán otros parámetros de “integración”; se producirá así mismo el “efecto concentración”, es decir, allí donde hay más inmigrantes, más fácilmente pueden instalarse y cuentan con más ayudas del gobierno autonómico, más tenderán a concentrarse. El hecho de que, por ejemplo, en Catalunya la Consellería de interior esté en manos de un representante de la izquierda-caviar partidario aún hoy del “papeles para todos”, implica que en esa comunidad la inmigración va a crecer a mayor velocidad que en cualquier otra y que, además, va estar fijada –gracias al “certificado de integración”- al área geográfica de las cuatro provincias catalanas.

A todo esto hay que añadir algo dramático que ha ido emergiendo a lo largo de 2009. Este año pasará a la historia de España como el “año del repunte de la corrupción”. A poco de cerrarse la negociación sobre financiación autonómica –que a fin de cuentas implica dinero- han estallado un poco por todas partes, pero especialmente en Catalunya, episodios traumáticos de corrupción –que no es más que mala administración del dinero-, así pues, con una clase política en entredicho ¿quién puede asegurar que las comunidades autónomas administren justamente el dinero recaudado mediante impuestos?

Las sombras sobre el sistema de financiación autonómica son hoy mayores que nunca. Ninguna inquietud se ha disipado en el horizonte. El futuro dirá si este sistema puede perpetuarse en el tiempo, o simplemente ser un interregno entre una mala situación (el sistema aprobado en 2002) y una situación peor caracterizada por crisis económica prolongada, corrupción, partidocracia, paro, deslocalización industrial e inmigración masiva.

[Recuadros fuera de texto]

La insoportable deuda pública

Algunos datos sobre el aumento de la deuda pública en las autonomías resultan sencillamente escalofriantes y dan que pensar sobre lo que tenemos por delante.

En los tres primeros meses de 2009 la deuda pública de las autonomías creció un 15%, yendo en cabeza Catalunya y Valencia. En ese momento el déficit total acumulado era de 68.170 millones que se unía a los 32.000 millones de los ayuntamientos. Los datos son del Banco de España así que difícilmente son discutibles.

En la actualidad el mayor nivel de endeudamiento se da en Catalunya, con 18.230 millones frente a los 14.863 de hace un año. En segundo lugar, se encuentra la Comunidad Valenciana, con 12.137 millones y a pesar de haber moderado ligeramente su déficit en el último trimestre. Después está Madrid, con 10.166 millones y Andalucía, con 8.051 millones. La Comunidad Valenciana, además, sufre un endeudamiento que supone el 11,4% de su PIB, casi el doble de la media. En la comparación interanual todas las autonomías subieron su deuda. Los casos más llamativos fueron los de La Rioja (42,39%), País Vasco (39,1%), Castilla y León (37,07%), Baleares (34,98%), Aragón (30,21%) y Castilla-La Mancha (30,13%). Los menores incrementos se registraron en la Comunidad Valenciana (0,5%) y Madrid (0,62%).

En los ayuntamientos también se dispara la deuda. Madrid cierra el año con una deuda de 6.682 millones. En un año ha aumentado en 600 millones el agujero de sus cuentas. Economía le ha denegado emisiones de deuda. Después de Madrid se encuentra la ciudad de Valencia, con 802 millones de euros frente a los 737 de hace un año. Barcelona registra 770 millones. Mientras, las diputaciones forales vascas han pasado de una deuda de 1.327 millones a 1.910 millones.

Por todo ello, a principios de noviembre, el déficit de las administraciones públicas queda situado en 432.523 millones, el 39,5% del PIB. Hace un año era de 380.736 millones.

Solamente en 2008 la Generalitat registró un déficit de 4.862 millones de euros, el 2,38% del PIB catalán. En un principio, las cuentas auguraban 470 millones de déficit, cifra que fue revisada en octubre. En 2007, el déficit había sido de 1.226 millones. El aumento significativo en 2008 se debió a la caída de ingresos, de 3.403 millones menos de lo previsto, y al aumento de los gastos, especialmente en sanidad (670 millones) y por el ritmo de inversión en la L9 del Metro de Barcelona más rápido de lo previsto (252 millones). La deuda creció hasta los 18.070 millones, el 8,85% del PIB, según las normas contables europeas. La deuda total de la Generalitat alcanzó los 27.903 millones, 24.479 millones de deuda financiera y 3.424 de otros instrumentos financieros.

El balance final a principios de 2009 es desolador. Las CCAA han multiplicado casi por siete su déficit público, generando un agujero en la caja cercano a los 11.500 millones de euros. Se espera una oleada de emisiones para financiarlo. Según un informe de la agencia de calificación Fitch Ratings, el déficit regional crecerá hasta los 11.495 millones de euros este año, lo que supone multiplicar por 6,6 veces el agujero de 1.724 millones con el que cerró 2008. Por nuestra parte creemos que estas estimaciones son excesivamente optimistas y no reflejan completamente la realidad al basarse en las cifras emitidas por las propias autonomías que no tienen en cuenta la bajada de ingresos fiscales generada por el desplome económico del país. De todas formas, Fitch considera que el endeudamiento va a crecer hasta los 74.200 millones a finales de 2009, reconociendo que los ingresos van a ser menores que los presupuestados y los gastos mayores, el aumento del desempleo y la paupérrima situación de los sectores productivos, junto con la caída de la demanda interna, hunde las previsiones regionales.

© Ernest Milà – infoKrisis – [e-mail] – http://infokrisis.blogia.com – Prohibida la reproducción de este texto sin indicar origen